고려의 토지 제도는 전시과 제도로 운영되었다. 전시과는 관료와 국역을 부담하는 자에게 과(등급)를 나누어 전지(경작지)와 시지(땔나무를 공급하는 땅)를 나누어주는 제도이다. 경종 때 처음 실시되었는데 이를 시정 전시과라고 한다. 등급을 나눌 때 인품도 고려했다고 한다. 목종 때 제도를 개편하게 되는데 이를 개정 전시과라고 한다. 지급 기준에서 인품이 빠지고 관직의 높낮이가 기준이 되었다. 문종 때에는 경정 전시과를 실시하였는데 지급액을 축소하였다. 전시과 체제에서 전국의 토지는 공전과 사전으로 나누어진다. 국가나 관청에서 수조권을 보유한 토지를 공전이라 하고, 개인이나 사원 등이 수조권을 가진 토지를 사전이라고 했다. 사전은 양반전, 군인전, 기인전, 한인전, 향리전, 공음전 등이 있다. 양전은 국가재정의 기본을 이루는 전세의 징수를 위하여 전국의 전결(田結) 수를 측량하고 누락된 토지를 적발하여 불법적으로 탈세를 행하는 토지가 없도록 한다는 점과 수확량에 따라 토지면적을 표시하는 우리나라의 전통적인 결부제(結負制) 하에서 전세의 합리적인 징수를 꾀하기 위해 실시되었다. 양전은 고려시대에도 여러 차례 행해졌다. 조선시대에 들어와 ≪경국대전≫에서 ≪대전회통≫에 이르기까지 법제상으로는 20년에 한 번씩 양전을 실시하고, 이에 따라 새로 양안(量案)을 3부씩 작성하여 호조와 당해 도·읍에 각각 보관하도록 규정되어 있었다. 양전은 대규모 사업으로서 그 비용과 인력의 소모가 막대하였고, 토지소유자 간에 이해관계가 첨예했기 때문에 원칙대로 행해지기가 어려웠다. 따라서 미봉책으로 진전(陳田)만을 조사하는 사진(査陳)이 행해지기도 하였다. 조선시대 양전의 구체적인 내용은 세종 연간에 공법(貢法)을 통해 알 수 있다. 공법은 과전법(科田法)의 일률적인 수조액을 재조정하기 위해 전분6등과 연분9등의 조세 징수 기준을 두고 있었다. 전분6등은 토지의 비옥도에 따라 토지를 6등급으로 나누는 것이었다. 따라서 전품(田品 : 토지의 등급)이 한 번 정해지더라도 시일이 경과하면 토질이 달라져 전품의 재사정(再査定)이 필요해지고, 또 자연환경의 변동과 수리시설, 시비 등 농지개량에 따라 비옥도(肥沃度)가 변동해 수시로 전품을 재조정할 필요가 있었다. 이를 위해 20년마다 한 번씩 개량을 하기로 하였다. 양전의 목적이 공정한 수세를 위한 기초조사에 있었던 만큼 양전할 때의 조사기준은 수세의 가능성 여부, 감세(減稅)의 필요 여부에 주어졌다. 대한제국은 1898년부터 1904년까지 양전 및 지계발급 사업을 실시했다. 1898년 6월 23일 내부대신 박정양과 농상공부대신 이도재가 산림(山林)·천택(川澤)·해빈(海濱)·도로 등 전국의 모든 토지를 측량할 것을 요청하는 ‘토지측량에 관한 청의서’를 의정부에 재출하면서 시작되었다. 지계사업이 추진된 광무정권 후기에는 세원확보뿐만 아니라 외국인의 토지침탈을 막기 위해 양전사업에 지계발급사업을 추가하지 않을 수 없는 상황이었다. 즉 광무정권 전기에는 지세수취에 중점을 둔 양전사업을 추진했고, 광무정권 후기에는 지계발급을 고려한 지계사업을 양전사업에 추가하게 되었던 것이다. 최근 대장동 사건을 통해 정치권과 국민의 시선이 집중되고 있다. 문제점을 살펴보면 토지매입부터 인허가, 자금조달, 분양과 최종 준공에 이르기까지 최소한 4~5년이 걸린다. 그 기간 중 개발사업자는 리스크를 안고 사업을 추진하고, 요즘처럼 주택가격 상승기에 성공하면 소위 ‘대박’, 반대의 경우에는 미분양 등 ‘쪽박’의 상황도 일어난다. 그래서 어느 도시에서 아파트 분양에 성공한 지방 건설사가 순식간에 중견 건설사가 되고, 지역에서 장학사업을 하던 사업가가 한순간에 사라지는 일이 벌어지는 곳이 민간 시행시장의 일이다. 토지나 주택개발에 있어 과도한 개발이익을 어떻게 통제할 것인가에 대한 논의는 지속적으로 있어왔고, 앞으로도 피할 수 없는 숙제이다. 다만 개발사업에서 이익이 많이 났나는 것을 이유로 음모론으로 나아가는 것은 함께 경계해야 할 것이다. 특히 민감한 대선정국에서는 더욱 그러할 것입니다.